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Enfrentar os desafios de segurança da Europa no século XXI: repensar o controle de armas convencionais

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Pesquisa Breve

Representantes de 28 países participam de visitas às instalações de treinamento da Grafenwoehr

Foto de Markus Rauchenberger / EUA. Exército

Principais conclusões

  • Os fatores de conflito armado na Europa mudaram desde que o CFE foi assinado em 1990. No entanto, as medidas da CAC baseadas em uma análise atualizada desses fatores podem melhorar significativamente a segurança européia.
  • Os fatores militares que podem causar conflitos entre a Rússia e a OTAN incluem atividades ou exercícios militares em locais estrategicamente sensíveis, maior prontidão, concentração de forças, violações (reais ou percebidas) do espaço aéreo ou das fronteiras marítimas, implantações de greves de longo alcance e ameaças a linhas vulneráveis de comunicação.
  • As medidas inovadoras da CAC poderiam lidar com esses fatores, aumentando o tempo de aviso e tomada de decisão, complicando os ataques surpresa e diminuindo as tensões gerais.
  • Um acordo CAC que incorpore essas medidas reduziria o risco de conflito por meio de mal-entendidos e erros de cálculo.

Nos últimos 30 anos, o controle de armas convencionais (CAC) tem desempenhado um papel histórico na garantia da segurança da Europa. O Tratado sobre Forças Armadas Convencionais na Europa (CFE) estabilizou o continente por quase duas décadas após a sua assinatura em 1990, estabelecendo limites para categorias de armas que se acreditava facilitarem ataques surpresa em larga escala e criando procedimentos para inspeção e notificação, assim moldar o comportamento militar na Europa desde os últimos anos de confronto bipolar até o início do período pós-Guerra Fria.

Nos últimos anos, no entanto, o regime europeu de CAC entrou em colapso devido a uma variedade de disputas políticas relacionadas. Talvez mais importante, a lógica fundamental do tratado – abordar quantidades desestabilizadoras de armas convencionais no continente – pode não ser mais relevante. Dados os desenvolvimentos tecnológicos militares desde que o tratado original foi negociado, quantidades menores de equipamentos poderiam fornecer capacidades tão desestabilizadoras, se não mais, quanto as representadas por quantidades maiores no passado.

Um novo estudo da RAND Corporation explorou novas abordagens do CAC para enfrentar os desafios colocados pelo ambiente de segurança atual. O estudo procurou reconceber uma estrutura CAC relevante para os recentes desenvolvimentos tecnológicos militares e os atuais desafios de segurança regional. Ele descobriu uma variedade de fatores militares que promovem instabilidade, conflito potencial e escalada na Europa hoje e examinou medidas que poderiam abordar esses fatores.

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Abordagem de pesquisa

O estudo da RAND concentrou-se em possíveis causas militares de conflito entre a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e a Rússia (juntamente com o aliado da Rússia na Bielorrússia).[1] Na primeira etapa do estudo, a equipe de pesquisa tentou identificar, da maneira mais sistemática possível, o problema que um regime de CAC poderia abordar de maneira plausível. Primeiro, a equipe usou entrevistas, revisões de literatura e um workshop para identificar, comparar e contrastar as percepções de ameaças de vários estados membros da OTAN e da Rússia. A equipe examinou quatro cenários de conflitos não intencionais construídos por analistas da RAND – cobrindo os domínios terrestre, aéreo e marítimo e os estágios iniciais de combate após o início da guerra – para prever possíveis caminhos para a guerra entre a OTAN e a Rússia.

Na segunda etapa do projeto, a equipe de pesquisa da RAND derivou as ações específicas que se pensa precipitar e escalar conflitos no contexto da OTAN-Rússia a partir das percepções e cenários das ameaças. A equipe agrupou essas ações em classes do que denominou fatores militares (por exemplo, categorias de atividades, capacidades e escolhas de postura) que potencialmente poderiam gerar conflitos entre a OTAN e a Rússia. Por fim, a equipe da RAND identificou 14 desses fatores. Finalmente, a equipe de pesquisa descreveu medidas específicas de CAC que poderiam lidar com esses fatores.

Que preocupações o controle de armas convencionais na Europa deve abordar?

A condução de atividades e exercícios militares em locais estrategicamente sensíveis talvez tenha sido o fator mais persistente de conflito entre as percepções e os cenários de ameaças. Por exemplo, em um cenário, uma redistribuição de forças russas para a Bielorrússia perto da lacuna de Suwalki foi o desenvolvimento que desencadeou mobilizações da OTAN e surtos de transporte aéreo dos EUA, empurrando as partes para o conflito. Em outro cenário, o avanço das forças de combate terrestre dos EUA na Letônia levou a Rússia a ver uma ameaça ao seu acesso ao exclave de Kaliningrado e a responder de acordo.

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Os recursos de ataque de longo alcance (LRS) emergiram como um segundo importante fator de conflito. A pesquisa da equipe demonstrou que Moscou vê a capacidade da OTAN de atacar longas distâncias de plataformas terrestres, aéreas ou marítimas – especialmente nos dias iniciais de um conflito – como uma vulnerabilidade específica. Isso aumenta o ímpeto para a Rússia lançar ataques preventivos contra ativos da OTAN da LRS na fase de abertura de um conflito para obter domínio de escalada antes que a Otan possa tirar proveito das vulnerabilidades da Rússia. Da mesma forma, os estados membros da OTAN estão preocupados com várias capacidades russas de LRS implantadas a oeste dos Urais.

Um terceiro fator de conflito surge da localização de forças ou capacidades opostas próximas umas das outras. Isso reduz o tempo de tomada de decisão, aumenta as tensões e aumenta as chances de erros de percepção. A localização da fronteira atual OTAN-Rússia priva ambos os lados da profundidade estratégica e, portanto, minimiza o tempo de alerta e aumenta o medo de preempção. Este driver de proximidade também entra em jogo no mar. Em vários cenários de projetos, os encontros próximos de navios de guerra navais que operam nas águas relativamente confinadas dos mares Negro ou Báltico aumentaram significativamente as tensões.

Além desses três drivers,[2] os fatores militares potencialmente escalatórios identificados pela equipe da RAND estavam reunindo forças, exibindo maior prontidão, apresentando ameaças percebidas a linhas de comunicação vulneráveis, realizando exercícios navais envolvendo o uso de fogo vivo, violando (ou sendo percebido como violando) o espaço aéreo ou as fronteiras marítimas, demonstrando falta de transparência em relação às capacidades e participando de um incidente ambíguo. Embora essa lista de fatores não seja abrangente, no entanto, é responsável pela grande maioria das condições escalatórias que a equipe de pesquisa destilou de suas pesquisas sobre percepções de ameaças e cenários de possíveis conflitos OTAN-Rússia.

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Implicações políticas: fatores militares e possíveis medidas de controle de armas convencionais

Como observado anteriormente, a equipe de pesquisa identificou 14 fatores militares que são os principais impulsionadores do potencial conflito e escalada da OTAN-Rússia. A equipe desenvolveu um menu de medidas de CAC que poderiam abordar cada fator, sete dos quais estão listados na Tabela 1.

A Tabela 1 contém apenas um subconjunto dos fatores militares escalatórios e as medidas do CAC que a equipe de pesquisa vinculou a eles. Mas mesmo de forma abreviada, a Tabela 1 mostra as medidas da CAC que, se acordadas e implementadas, podem ter um impacto positivo significativo na segurança européia e euro-atlântica. A pesquisa da RAND sugere que um novo acordo CAC que incorpore medidas listadas no relatório possa reduzir o risco de conflito decorrente de mal-entendidos ou erros de cálculo e diminuir a pressão para aumentar durante os estágios iniciais de um conflito. Os tempos de alerta e tomada de decisão aumentariam, e as ações ofensivas surpreendentes seriam mais visíveis, demoradas e observáveis. Embora os obstáculos políticos à adoção de um novo regime de CAC sejam significativos e talvez intransponíveis, o estudo demonstrou que, se um regime desse tipo – que incorpore as medidas recomendadas – fosse acordado, poderia produzir benefícios significativos à segurança.

Tabela 1: Motoristas militares de conflitos e medidas de controle de armas convencionais para mitigá-los

Motoristas Militares de Conflitos Potenciais medidas de controle de armas convencionais
Atividades militares, incluindo destacamentos, em locais estrategicamente sensíveis
  • Limites de forças, infraestrutura permanentemente baseadas (incluindo locais de armazenamento) ou tipos de forças em locais sensíveis designados.
  • Proibições ou limites nas implantações permanentes de capacitadores necessárias para ataques surpresa, como abastecedores táticos, pontes de combate ou recursos de guerra eletrônica na zona especificada.
  • Restrições à colocação de facilitadores que são necessárias para ataques surpresa ou operações transfronteiriças (por exemplo, transportadores de equipamentos pesados) dentro da zona.
  • Limitações na implantação de código de determinadas unidades (por exemplo, empresas de engenharia com unidades de manobra) para minimizar a capacidade ofensiva de forças estacionadas dentro da zona.
  • Limitações no tamanho de implantações adicionais temporárias em locais sensíveis.
  • Limites para atividades fora da guarnição de forças permanentemente estacionadas dentro da área sensível.
  • Requisitos de limite de notificação para implantações ou outras atividades em locais sensíveis.
  • Trocas aprimoradas de informações sobre forças permanentemente estacionadas dentro da área especificada.
Exercícios de treinamento em locais estrategicamente sensíveis
  • Proibir ou limitar o número de exercícios em locais sensíveis.
  • Limite no tamanho dos exercícios em locais sensíveis.
  • Limite de duração dos exercícios em locais sensíveis.
  • Proibir ou limitar o número de exercícios sem aviso prévio em locais sensíveis.
  • Limite do tamanho dos exercícios sem aviso prévio em locais sensíveis.
  • Limite do número total de tropas envolvidas em exercícios paralelos em zonas sensíveis.
  • Estabelecimento de um período mínimo de tempo entre exercícios únicos em locais sensíveis.
  • Não há limite para observação e notificação de exercícios em locais sensíveis.
  • Disposições adicionais para observação e notificação de exercícios navais em zonas sensíveis.
  • Limitações ou compromissos voluntários sobre o número de navios da marinha que participam de exercícios conjuntos marítimo-terra-ar em locais sensíveis especificados.
Prontidão aprimorada
  • Definições acordadas de “prontidão” e troca regular de dados relevantes.
  • Mecanismos de notificação para maior prontidão de forças.
  • Limitações na disponibilidade geral.
  • Requisitos de notificação para movimentos de forças de alta prontidão.
Massa de forças
  • Troca regular de informações sobre implantações.
  • Medidas para evitar a concentração de forças ao longo das fronteiras.
  • Notificação de planos para forças de massa.
  • Medidas para complicar a rápida concentração de forças (por exemplo, limitar o número de vagões montados em um único pátio ferroviário).
  • Limitação no número de unidades que podem estar fora da guarnição a qualquer momento.
Violações do espaço aéreo (ou violações percebidas)
  • Criação de nós do tipo Nuclear Reduction Center para comunicações de crise.
  • Criação de um órgão consultivo permanente especial para tratar de incidentes.
  • Criação de um acordo multilateral atualizado sobre prevenção de atividades militares perigosas.
Proximidade de forças ou capacidades que reduzem o tempo de tomada de decisão
  • Medidas para garantir que os navios da marinha mantenham uma certa distância.
  • Medidas para limitar as implantações em áreas próximas à fronteira OTAN-Rússia.
Implantação de LRS que coloca em risco áreas sensíveis
  • Tetos numéricos em explorações de munições guiadas com precisão a longo alcance (PGMs).
  • Restrições geográficas na implantação de recursos do LRS.
  • Medidas que aumentam o tempo necessário para atacar.
  • Declarações regulares sobre PGMs.
  • Requisitos de notificação específicos para PGMs.

Notas

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