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Debatendo a manutenção da paz da ONU no Líbano

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Com tropas e pessoal superior a 10.000 e um orçamento superior a US $ 500 milhões, a UNIFIL – a Força Interina das Nações Unidas de 42 anos no Líbano – parece insatisfatória. Os libaneses condenam a impotência das forças de paz da ONU para impedir repetidas violações israelenses do espaço aéreo soberano do Líbano ou forçar Israel a se retirar do território libanês que ocupa no norte de Ghajjar. Os israelenses e os americanos listam exemplos da ineficácia da UNIFIL em descobrir ou impedir as provocações do Hezbollah, a mais espetacular descoberta de 2019 do Hezbollah em Israel, escavando um túnel profundamente abaixo da Linha Azul em Israel, quase literalmente abaixo do nariz dos Capacetes Azuis da ONU. Apesar da liderança forte e bem vista do atual comandante da UNIFIL, algo simplesmente não parece certo.

A missão está pronta para sua renovação anual de mandato perante o Conselho de Segurança em agosto. O que a UNIFIL alcançou, e não? Qual é a expectativa realista da UNIFIL nas circunstâncias atuais e como Washington deve abordar o processo de renovação?

A história de fundo

A história da UNIFIL pode ser dividida em “antiga” UNIFIL, criada em 1978 para monitorar a retirada de Israel do sul do Líbano, e “nova” UNIFIL, uma versão aprimorada em vigor desde 2006, com 15.000 tropas autorizadas, ativos marítimos e um aprimoramento mandato. O “novo” UNIFIL é um resultado direto dos membros do Conselho de Segurança que tentam lidar com as causas da guerra do verão de 2006 que o Hezbollah provocou com Israel, na esperança de impedir a reincidência.

Como embaixador dos EUA no Líbano na época, eu estava com o Secretário de Estado Adjunto para Assuntos do Oriente Próximo C. David Welch, depois viajando entre Beirute e Jerusalém. Estivemos em intensas discussões em 6 e 9 de agosto de 2006 com o Presidente do Parlamento Nabih Berri e o Primeiro Ministro Fouad Siniora sobre a linguagem para um esboço do Conselho de Segurança sobre a cessação das hostilidades e o mandato da UNIFIL. A certa altura, David e eu assistimos a Siniora passear por seu escritório, conversando com a secretária de Estado Condoleezza Rice no viva-voz, enquanto aviões israelenses zumbiam em Beirute e o ar do lado de fora ficava preto devido à queima de tanques de combustível bombardeados pelos israelenses.

Convencemos os libaneses a concordar com um mandato fortalecido da UNIFIL e eles concordaram em enviar as Forças Armadas Libanesas (LAF) para o sul pela primeira vez em décadas. Mas falhamos em conseguir que Siniora ou Berri aceitassem autoridades explícitas do capítulo VII – o que daria poderes de execução da UNIFIL. Sem o consentimento libanês, a possibilidade da citação do Capítulo VII do Conselho de Segurança para a UNIFIL evaporou-se.

Em 11 de agosto de 2006, os membros do Conselho de Segurança adotaram a Resolução 1701, pedindo a cessação de todas as hostilidades e ampliando o mandato e o tamanho da UNIFIL, até 15.000 soldados. Entre outras coisas, a UNIFIL foi incumbida de ajudar o LAF a estabelecer, entre a Linha Azul e o Rio Litani, “uma área livre de qualquer pessoal armado, bens e armas que não sejam do Governo do Líbano e da UNIFIL”.

As deficiências

Mas essa missão sempre foi mais aspiracional do que real. O governo do Líbano nunca foi capaz de enviar todas as 15.000 tropas da LAF (que correspondem aos níveis de tropas autorizadas da UNIFIL, uma a uma), prometidas em 2006. Os combatentes e as armas do Hezbollah estão presentes no sul, e a UNIFIL não tem o mandato e a capacidade de expulsá-las. . Dada essa enorme lacuna entre objetivos e realizações, não é de admirar que, todos os anos quando o mandato da UNIFIL seja renovado no Conselho de Segurança da ONU, Washington tente fortalecer ainda mais seu mandato, questionando também os custos anuais de US $ 500 milhões, pelos quais os EUA participação avaliada é de cerca de 27%. (No geral, os EUA estão atualmente com US $ 1 bilhão em atraso em contribuições avaliadas para a ONU, um fato apresentado pelos chineses e outros em qualquer discussão sobre cortes no orçamento).

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Na renovação do mandato de agosto de 2019, Washington inseriu uma linguagem exigindo que o secretário-geral da ONU relate a eficácia da UNIFIL. O relatório, publicado em 1º de junho, é uma leitura estimulante, um documento claramente característico da UNIFIL lutando contra agricultores locais, aldeões, os chamados ativistas ambientais e assim por diante – todos, sem dúvida, conectados ao Hezbollah. O relatório também deixa alguém com uma sensação de desesperança sobre o envio da LAF para o sul, dada a implosão financeira do Líbano impedindo recrutamentos adicionais e a necessidade da LAF de ajudar na agitação civil, bem como nas ameaças de terrorismo e segurança em outras partes do país.

As partes do relatório do secretário-geral que descrevem a real eficácia da UNIFIL, como sua liderança na coordenação tripartite essencial e no conflito entre israelenses e libaneses (que não se comunicam bilateralmente) não levam a concluir que são necessárias 10.000 tropas atualmente destacadas . As atividades humanitárias e de desenvolvimento local dignas da UNIFIL para construir boa vontade no sul poderiam presumivelmente ser assumidas por outras partes das Nações Unidas, caso houvesse financiamento disponível.

O que é realista agora?

Portanto, é legítimo que os formuladores de políticas americanos perguntem se a UNIFIL ainda vale o investimento. O UNIFIL realmente desempenha um papel na estabilização do sul e desencoraja os confrontos libaneses-israelenses? Aparentemente, a posição oficial do governo libanês é sim, já que Beirute solicitou oficialmente a renovação do mandato. Meu palpite é que os israelenses têm sentimentos confusos, mas qualquer mudança no status quo pode facilmente levar a uma escalada ou confronto entre Israel e o Hezbollah.

Na minha opinião, as respostas devem derivar do que é realista e do que realmente queremos da UNIFIL. Assim como impedir as violações de Israel do espaço aéreo do Líbano está além das habilidades da UNIFIL, desarmar fisicamente o Hezbollah nunca seria um mandato. Além disso, os países que contribuem com tropas também não se inscreveriam nos confrontos inevitáveis ​​que resultariam do desarmamento forçado.

A prevenção do contrabando de armas foi falsificada no mandato da Resolução 1701, pois a UNIFIL foi solicitada a ajudar o governo libanês “a seu pedido” para garantir as fronteiras do Líbano e impedir a infiltração de armas. Não é surpresa: o Líbano nunca solicitou esse apoio e, especialmente sob o atual gabinete apoiado pelo Hezbollah, é improvável que reconsidere, a menos que os membros do Conselho de Segurança insistam (o que nos leva de volta ao argumento do Capítulo VII). Assim, o Irã e o Hezbollah continuam com o contrabando de armas pela Síria, restringido apenas pelas operações transfronteiriças israelenses na Síria (muitas vezes por violações do espaço aéreo libanês) e pela vontade russa de ignorá-las. E, como vemos nos exemplos listados no relatório do secretário-geral e demonstrados pela descoberta do túnel em Israel em 2019, o Hezbollah não é imobilizado ou expulso do sul.

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Depois, há a zona livre de armas que deveria ter sido estabelecida entre a Linha Azul e o rio Litani. Muitos relatórios anteriores da UNIFIL com linguagem ambígua e torturada sugeriram que a UNIFIL adotasse uma abordagem de “não veja o mal, não ouça o mal, não fale o mal” para possíveis depósitos de armas. Mas a triste realidade é que o Hezbollah não depende mais de armas no sul. Segundo todos os relatórios, o Hezbollah possui estoques de sofisticados foguetes de longo alcance e outros armamentos ao norte de Litani – além da área de operações da UNIFIL. As armas do Hezbollah, onde quer que estejam, acabam colocando o Líbano em risco de ataques israelenses (e são a causa imediata dos odiados sobrevôos), mas uma zona livre de armas ao sul de Litani não importa tanto hoje como em 2006. Pode-se argumentar, de fato, que a linguagem da Resolução 1701 acabou sendo contraproducente, uma vez que o Hezbollah desembolsou seu armamento por todo o Líbano, em vez de concentrar as armas no sul.

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Fonte: 99of9 / Wikimedia Commons CC BY-SA 2.5

O valor da UNIFIL em restringir o Hezbollah se reduz ao seu tamanho. Através de números absolutos, essencialmente satura o sul. Mesmo que às vezes possa escapar do escrutínio da UNIFIL, como mostram os túneis, o Hezbollah não tem a liberdade de movimento quase completa no sul que desfrutou sob a “antiga” UNIFIL. É difícil imaginar o Hezbollah hoje conseguindo desencadear o tipo de sequestro sofisticado em Israel que desencadeou a guerra de julho de 2006. Os ataques com morteiros do Hezbollah através da Linha Azul ou no território disputado das Fazendas de Shebaa, que antes de 2006 eram uma ocorrência regular (e sempre poderiam ter desencadeado um conflito maior), agora são raros. O ritmo constante das patrulhas da UNIFIL certamente obriga o Hezbollah a diminuir suas próprias ambições para o sul. Imagine como seria mais fácil para o Hezbollah se infiltrar em todos os cantos do sul, se a UNIFIL não estivesse presente. É certo que, se isso é estabilidade, é estabilidade frágil. Porém, menos espaço para o Hezbollah manobrar significa menos chances de provocações ou erros de cálculo que poderiam provocar a próxima guerra.

O ritmo constante das patrulhas da UNIFIL certamente obriga o Hezbollah a diminuir suas próprias ambições para o sul.

O que Washington deve fazer

À medida que o debate sobre renovação do mandato se aproxima, uma abordagem sensata para os EUA seria extrair das recomendações úteis e práticas no relatório do secretário-geral e insistir em acelerar sua implementação. O relatório observa o potencial uso de monitoramento de alta tecnologia, incluindo o uso de drones (desarmados) para monitorar áreas agora efetivamente fora dos limites das patrulhas em terra, incluindo as chamadas áreas agrícolas e zonas ambientais. Veículos mais leves e patrulhas menores tornariam mais difícil para os moradores do Hezbollah bloquear patrulhas com o pretexto de que os veículos pesados ​​agora em uso destruam a infraestrutura. A consolidação de bases e novos pontos de observação para levar em conta as novas circunstâncias no terreno (como vistas de bloqueio da construção de paredes t israelenses) poderia melhorar o desempenho da UNIFIL. A lista continua. Essas são as etapas que, uma vez implementadas, podem permitir que o número de tropas da UNIFIL diminua, mesmo com o aumento da consciência situacional da UNIFIL.

Nenhuma dessas alterações propostas requer ajuste do mandato da UNIFIL. Mas, se o mandato for simplesmente prorrogado (como os libaneses solicitaram e como outros membros do Conselho de Segurança estariam dispostos a fazer), as chances são altas – dadas as inércias burocráticas e as restrições financeiras habituais – de que as operações da UNIFIL no momento da a renovação do mandato para 2021 nos deixará com o mesmo sentimento insatisfatório de hoje. Novos recursos não acontecerão sem pressão e atenção.

Novos recursos não acontecerão sem pressão e atenção.

O tamanho da UNIFIL é a sua força, mas também explica o custo. Em vez de debater os membros do Conselho de Segurança agora sobre o número ou o custo de tropas, Washington poderia considerar apresentar uma proposta pela qual o mandato atual é prorrogado sem mudanças significativas – mas por um período limitado de talvez seis ou oito meses, em vez de um ano inteiro. Vincular a implementação das recomendações do secretário-geral e renovações futuras de mandatos pressionaria a UNIFIL a avançar mais rapidamente do que as atividades da ONU normalmente fazem. A renovação do mandato do ano passado encarregou o secretário-geral de produzir as recomendações em seu relatório de 1º de junho. A renovação deste ano pode solicitar a ele que emita um relatório de progresso dentro de três meses sobre as medidas adotadas até o momento e um cronograma detalhado sobre as etapas futuras para a implementação completa.

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O debate acelerado sobre a renovação de mandatos também pressionará o governo libanês a não bloquear a implantação de novas tecnologias, se os libaneses entenderem que a continuação do status quo levará à liquidação da UNIFIL. Uma vez que a vigilância de alta tecnologia e outras mudanças sejam incorporadas às operações da UNIFIL, dando consciência da situação à UNIFIL por meio da tecnologia, as renovações futuras de mandato poderão considerar a redução dos níveis de tropas e do preço anual de meio bilhão de dólares. (Assim como estou assumindo que as recomendações da UNIFIL do secretário-geral foram feitas de boa fé e não apenas para acalmar os americanos, estou assumindo que as perguntas de Washington sobre a eficácia da UNIFIL são sinceras e não estão apenas ligadas ao corte de orçamento.)

Um desafio maior para a discussão sobre renovação de mandato é como pressionar politicamente os libaneses a levar a sério as obrigações da Resolução 1701. Não se pode culpar o LAF pela falta de implantação no sul. Sob sucessivos governos em Beirute, o LAF não recebeu orientação política (e cobertura) ou apoio financeiro para fazê-lo. Talvez, apesar das perspectivas desanimadoras da implantação da LAF no relatório do secretário-geral e das atuais crises do Líbano, o Conselho de Segurança possa exigir que a UNIFIL desenvolva com Beirute um plano específico, uma lista de requisitos de recursos e um cronograma para cumprir finalmente o compromisso de uma grande implantação de LAF em grande escala para o sul.

Vale lembrar que a Resolução 1701 não apenas atribui responsabilidades aos libaneses, mas também aos israelenses. Como muitas vezes tento apontar para os interlocutores libaneses, o Hezbollah, em seus contrabando de armas, cria a ameaça que provoca as violações aéreas israelenses que o Hezbollah usa para justificar suas armas. Mas, sim, a UNIFIL também precisa continuar monitorando e denunciando as violações aéreas de Israel (incluindo bombardeios contra a Síria) e sua ocupação no norte de Ghajjar como violações da Resolução 1701, o que são. Um esforço conjunto de Washington para reforçar a eficácia da UNIFIL, mantendo a ONU responsável pela implementação do que o secretário-geral propôs, poderia ajudar a reduzir as violações de todas as partes – isso realmente valeria o investimento.

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